发达国家的经验表明，要想有效地应对人口老龄化带来的社会养老负担，就要在人口老龄化高峰到来之前至少20～30年内建立适应的社会养老保障制度，营造全社会养老氛围。根据前文的预测，总人口抚养比在达到最低点开始上升后，还要20年左右时间人口红利才会完全消失，进入人口负债期，而这一时期恰恰是山东经济发展的黄金时期，经济的持续、稳定和快速发展为应对老龄化挑战提供了有利的条件，山东目前正处在建立社会养老保障体系，探索新型养老方式的有利时期。

第一招：明确政府责任，在制度上完善社会养老体系山东的社会保障体系主要由社会救助、社会保险和财政保障组成，政府在社会养老中起主导作用。经过多年努力，社会养老保障体系建设取得了一定成效。进入了由城镇为主向城乡统筹、由城镇职工为主向覆盖城乡居民转变的新时期。但受经济发展水平、财政体制等因素的影响，社会保障体系还存在着覆盖面窄、发展不均衡、保障模式单一等问题。很多普惠性制度都还处在探索性发展阶段，而且历史遗留问题较多，"未富先老"的经济社会现实决定了单靠市场力量是不可能催生更多的非营利组织主动参与社会养老工作。特别是在农村地区，农民收入低，集体经济不发达，如果国家财政不增加投入，创新保障制度模式，农民的社会保障问题将长期解决不了。历史和现实决定了当前政府组织在社会养老方面的主体地位，政府主导社会养老的责任是不容推置的。

因此，要建立覆盖城乡的社会保障体系，特别是为弱势群体建立社会保障，就要强化政府责任。既要想办法提高财政投入的公平和效率，解决社会保障制度可持续发展的问题，又要解决用什么制度模式破解农民养老保障难题，加快建立覆盖城乡居民的社会养老制度。在老年事业工作机制建设方面，除了需要法律层面的保障措施外，政府必须重视加强组织机构建设。按照效率与制衡的工作思路组建议事、执行、监督三大机构并促进其高效运转，是今后政府老年组织机构建设的核心。同时，引入政府老年事业绩效考核制度，也是提高政府老年事业工作机制效率的有效手段。

第二招：构建"居家养老"的社会支持体系现行的《中华人民共和国老年人权益保障法》第十条规定"老年人养老主要依靠家庭"，然而，随着人口老龄化所产生的"四、二、一"家庭模式和抚养系数的上升，将使现行的家庭养老模式发生困难。一方面，人口老龄化普遍产生了"四位老人、一对年轻夫妇以及一个未成年小孩"这样一种家庭结构模式；另一方面，它也导致老年抚养比从2000年的11.43％上升到2050年的52.88％。在人口流动频繁的今天，这两种情况必然导致家庭物质供养、生活照料以及精神安慰等方面严重缺乏，依靠现有的居家养老方式难以实现养老目标。

要解决居家养老问题，就要在全社范围内构建"居家养老"的社会支持体系。一方面政府加大投入，普及发展社区老年服务基础设施，有计划的增加拨付专项资金，大力普及建设老年社区服务基础设施。另一方面，要通过构建"助老"劳务储蓄制度，推动居家养老人力资源开发。通过探索建立"助老"劳务储蓄制度，推动社区养老人力资源开发，有效缓解家庭内部照料人力不足问题。在山东全省所有社区建立起社会"助老"劳务储蓄"银行"，使"助老"劳务供给与需求的"存兑"步入制度化轨道。

第三招：建立人力资源教育培训机制，提升劳动者整体素质与西方国家不同的是，我国人口老龄化对劳动力的挑战主要不是体现在劳动力数量不足上，而是深刻地体现在我国劳动力质量不能满足经济社会的发展需要。如果现行的人口与计划生育政策保持不变，在"人口红利"结束以前，山东的劳动人口绝对数量仍然达到6500万左右，这就是说，今后山东人口老龄化不会产生西方国家所出现的劳动力供给不足问题，而在于我国劳动力质量难以满足经济社会的发展需求。尽管人口老龄化带来劳动人口比重相对减少，但可以通过提高劳动者素质，提高劳动生产率加以改善。

目前农村劳动力是城镇劳动供给的主要来源，其规模大，但多从事低附加值工作，人力资本有待进一步开发。为此，可以考虑在农村地区实施针对农村初中毕业生的职业技能培训补贴计划。在巩固农村9年制义务教育的基础上，鼓励在中小城市和乡镇建立针对农村初中毕业生的职业技能培训机制，对参加培训的农村初中毕业生给予必要的补贴。同时，建立城乡统一、公平竞争的劳动力和人才市场，鼓励劳动力和人才自由流动，加强对人力资源开发的投入，构建合理的人力资源投资与回报机制。从全社会范围看，要加大力度开发人力资源，建立健全促进人力资源开发的法律法规和相关社会经济政策，建立人力资源培训机制，实施再教育和终生教育。

第四招：采取多种筹资途径，稳妥削减养老金隐性债务

山东的养老保险结构，包含现收现付制的社会统筹账户和基金制的个人账户两部分。其中，作为支柱的社会统筹账户负担着向制度里"中人"和"新人"中未来的每个退休者提供相当于届时社会平均工资20％的基础养老金，同时还要负担制度里"老人"的全部养老金、"中人"的过渡养老金。该支柱是养老金隐性债务的最大来源，不仅没有积累额，还要承受巨大的融资压力；而个人账户中存在着名义账户问题，即空账，并且个人账户基金收支平衡的重点在于精算确定支付期的长短，一旦未来人均预期寿命增加（可能性极大），融资缺口就会很快显现。

数额巨大的养老金隐性债务是不可能单纯用一种方式来削减的，应当以政府负担为主，企业、个人负担为辅，多管齐下，拓宽筹资渠道，消化隐性债务。可以考虑发行养老金特种国债，在短期内筹集资金，缓解养老金压力，将养老体系转制成本平摊到更多代人身上。若要从根本上消化养老金债务，可考虑提高养老补助在财政支出中的比重；或者有计划地逐步将国有存量资产的一部分出售或划拨给社会保障机构持有，其变现收入、经营增值收入和股权收益可以为养老体系筹集大量资金。企业负担部分可以通过企业养老年金实现，而个人可以通过调节个人缴费比例、控制养老金支出水平等方式承担部分隐性债务。

第五招：建立多支柱的医疗保险体系，缓解医疗保险基金的支付压力随着人口老龄化的加剧，老年人口对医疗保险的需求将会急剧增加。在离退休人员高速增长的情况下，人口老龄化对整个医疗费用的承受能力提出了严峻挑战。因此，有必要在目前社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度基础上，努力探索建立一个以社会医疗保险为主体，商业医疗保险相补充，包括医疗福利和医疗救助在内的多层次医疗保障体系，最终使全体公民都能享受到基本医疗保障。第一，要尽快完善社会医疗保险制度，遵循"广覆盖、低水平、三方负担、统账结合"的原则，努力扩大覆盖范围；第二，要建立企业职工补充医疗保险，并在政策上给予支持，允许一定比例的医疗保险费在税前列支；第三，要充分发挥商业医疗保险的作用。除此之外，还要进一步完善社会医疗救助体系。社会医疗救助是整个社会保障体系中最低的层次，其保障对象往往处于基本医疗保险制度的保护之外的弱势群体，要为他们制定专门的医疗保险计划。政府还应加强对农村地区基本医疗服务的投入，制定基本公共卫生服务投入和产出的最低标准，尤其为农村贫困地区和少数民族地区提供基本公共卫生服务。