考核地方政府，除了GDP还能有什么?

2004年8月份，一套政府绩效评估体系悄然浮出水面。

由国家人事部和中国人事科学研究院专家组成的〈中国政府绩效评估研究〉课题组，在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，经过深入调查分析和长时间酝酿，于去年8月1日宣称他们业已提出了一套适用于中国地方政府绩效评估的指标体系，该体系适用于全面系统地评估中国地方各级政府，特别是市县级政府的绩效和业绩状况。

此消息一经公布，便立刻引起社会各界的强烈反响。各家媒体迅速跟进，开始密切关注这套指标体系。有人开始翘望：今后几年里，会根据一套指标体系来对各地政府像大学排行榜一样排个队吗?

然而，期待与欣喜犹如罢花一现，很快消逝在无言的等待中。此后的几个月里，这套指标体系迟迟未能正式出台，更没能像公众所期盼的那样付诸实施。笔者获得的最新消息是，该指标体系尚需进一步修改和完善，该课题最终完成尚需两年时间。

政府绩效的评估之路依然漫长。

事实上，自从“绩效”概念于上世纪90年代初被引用到我国政府管理领域以来，国内相关学者对政府绩效评估的研究就从未停止过，一直在进行着不断地尝试和努力。但这条研究之路并非顺畅，困惑与争议始终相伴。

对评估内容的质疑

现代社会，我们该用什么样的标准来衡量一个政府的优劣?

最旱的衡量标尺是行政效率。行政效率一般被定义为政府产出与投入之比，它强调的是政府该如何用尽可能小的行政开支取得尽可能大的政府成绩。随着社会的迅速发展，人们对行政效益的呼声曰高，于是效率标准开始显得日渐狭窄。

新生事物往往随着时代发展而不断涌现——绩效概念出现，开始被采纳，并用来衡量一个政府管理活动的效果。此次〈中国政府绩效评估研究〉课题组把绩效划分为职能指标、影响指标和潜力指标三项主要内容，其中职能指标所检验的是政府管理的基本职能，是绩效指标体系的主体；影响指标用来测量政府管理活动对整个社会经济发展成效的影响和贡献；潜力指标反映的则是政府内部的管理水平。

该指标体系由3个一级指标、11个二级指标以及33个三级指标构成。相对于我国以往简单的以GDP为核心的指标体系而言，该指标体系在复杂性和完整性上具有很大的提高。纵然如此，笔者认为这套指标的科学性在很多方面仍有待商榷。

从考核内容上来看，该指标体系所包含的一些指标并不见得属于政府绩效指标，也许把它们当作一个地方经济社会发展的客观指标更为合适。比如人均GDP、平均受教育程度等，只能说明某个地方经济和社会发展的水平，与政府绩效之间的相关性究竟有多大呢?

至于把外来投资占GDP的比重当作指标之一，则显得有失偏颇。这个指标更多反映的是某一地区在经济发展上的吸引力，而非政府自身的完善程度。同时，该指标的设置在一定程度上反映了对经济增长指标的留恋及短视，因为只有在招商引资时代对需要引进外资的地区来说才需要这样的指标。

而有些指标的激励效应很可能误导政府行为。如刑事案件发案率指标表明，发案率越高，政府绩效就越低。在信息不透明和缺乏监督的情况下，政府部门很可能因此而有意减少立案。又如行政人员本科以上学历者所占比例指标则很可能导致出现唯文凭而不是唯贤的用人现象。

另一个突出的缺陷就是该指标体系仍然相对笼统，用33个具体指标去衡量一个庞大的政府管理活动的结果显然不够全面细致。

现代政府绩效评估体系的核心，应该是评估政府自身建设的成就。所以，评估指标首先应该是政府职能转变的水平、政府行为法制化的水平、决策民主化的水平以及政务信息公开的水平等，然后才是经济、社会、文化发展水平，以及与政府绩效之间的关系。然而，该指标体系仍旧倚重GDP增长和国有企业管理这类的指标，显然有些偏寓主题。

谁来评估

如果把这次绩效评估指标体系的设计看作是在出一道考题的话，政府不免有自己给自己出题之嫌。

在由国家人事部和中国人事科学研究院专家组成的课题组里，我们没有看到更多民众的身影，更为遗憾的是，也没有看到诸如把该方案提交给民众昕证这样的消息。

也许政府方面会辩称，指标体系的设计由于涉及到很多专业知识，从而不便让普通民众参与此过程——那么绩效评估过程呢?评估过程同样需要相当的专业技能，如此来说，难道政府绩效评估由设计到评估都要把民众排斥在外?

尽管大部分民众确实不具备测评的专业知识，但作为政府的被管理人，他们更能深切地体会到政府管理活动的缺陷在哪里，哪些指标才是他们最在乎的，哪些方面使他们不能满意。从这个意义上讲，民众提供的不是专业知识，而是他们最直白的需要，而这些直白的需要，恰恰是政府最容易忽视的东西，也是现代政府建设申最有待加强的方面。由此可以发现，改善政府绩效评估现状，重要的是转换观念，打破官本位的惯性思维，树立公民取向的绩效观，即评价政府绩效的参照系是公民而不是政府及其工作人员。政府管理所追求的节俭、效率、效益、服务质量、公民满意度等，都应该从公民的立场和角度来看待，而不是站在政府自身的立场。民本主义的绩效观是有效开展政府绩效评估的必要条件。

具体到评估过程，笔者认为，中国急需培养多元化的评估主体。单一的、自上而下式的以政府部门为主导的评估容易导致评估流于形式，评估结果失真，上级领导满意而群众不满意，相反却损害了政府的形象。比如这套体系中的指标如人均GDP、劳动生产率、人口平均受教育程度、贫困人口占总人口比例、刑事案件发案率等等，如果这些数字都由政府来填写，其数据的可靠性难以令人信服。即便不是政府自己填写而是来自社会调查，如果调查的主持方仍是政府部门的话，还将陷入陷入“自我评卷”的怪圈。

所以说，只有评估主体多元化，评估的结果才更真实、公正、可靠，评估的结果才能更好地满足不同相关利益群体的需求，特别是弱势群体的需求。目前的关键在于让群众参与评估，培育民间独立的“第三方”进行评估，包括独立的民意调查机构，大学科研机构和媒体，由不同利益群体组成的独立评估委员会等。

但一个严峻的挑战是，在政府仍相当程度地垄断着政务信息的背景下，第三方如何才能得到他们想要的数据和信息呢?

这里所潜在的一个深层次的问题便是，政府绩效评估工作的开展，仍然是整个政治体制改革大系统中的一个环节而已。从主法上规定评估的必须性、推进民主建设进程和切实实现政务公开是启动政府绩效评估不可或缺的前提条件。

但愿政府绩效评估的漫漫长路，将随着我国政治体制改革的整体封而日益清晰与明朗。